Лицензирование: нет предела совершенству

– Леонид Николаевич, насколько активно вовлекаются в хозяйственный оборот богатства недр Якутии? Сколько лицензий выдано государством горнодобывающим предприятиям?

– Управление вопросами лицензирования разграничено федеральным законом «О недрах» и другими нормативными актами: федеральные органы власти регулируют ресурсы стратегического значения – топливно-энергетические, металлические полезные ископаемые, субъекты – участки недр местного значения, к которым отнесены общераспространенные полезные ископаемые, и участки недр, не связанные с добычей (штольни, тоннели и др.).

В целом в распределенном фонде Якутии по участкам недр, регулируемым федеральными органами власти, находится более 300 участков недр, связанных с добычей, и еще более чем на 100 участках идет изучение и подготовка под будущую добычу. Примерно столько же распределено республикой участков местного значения по общераспространенным полезным ископаемым. Итого в пользование сегодня вовлечено примерно 800 участков недр.

Основное количество месторождений – это многочисленные небольшие россыпи золота. Таких месторождений на территории республики (в распределенном и нераспределенном фонде) – более 800.

Что касается участков федерального значения, к которым у нас относятся более крупные месторождения стратегических видов минерального сырья (углеводородов, благородных металлов, драгоценных камней), то среди них несколько десятков распределено и несколько десятков не распределено. Здесь решение принимается правительством Российской Федерации.

Количество участков, регулируемых органами федеральными органами власти, последнее время стабилизировалось: сумма лицензий, выданных на отработку месторождений и на геологическое изучение на уровне 400.

А вот количество лицензий, выданных на отработку общераспространенных месторождений, в последние три года резко возросло. Это связано с тем, что в республике реализуется ряд крупных инвестиционных проектов по освоению углеводородных и других видов сырья, ведется строительство крупных инфраструктурных объектов - железной дороги, автодорог, и соответственно возрастает потребность в строительных материалах.

Показательно расширение географии: в 2007 году предприятия, ведущие добычу общераспространенных полезных ископаемых, работали в четырех-пяти улусах республики, сегодня уже в 15. Самих предприятий пять лет назад было 15, сейчас более 100.

– С точки зрения государства, насколько ответственно работают недропользователи в Якутии? Каким образом Госкомгеологии осуществляет надзор?

– Надзор за деятельностью недропользоваталей распределен по тому же принципу, что и распределение лицензий. Соответственно зона ответственности республики – участки местного значения.

Когда устанавливаются нарушения со стороны недропользователей, то в первую очередь применяем предупреждения и штрафы. Изъятие лицензии – это крайняя мера, к которой мы вынуждены прибегать, если участок в установленные сроки не осваивается, а предприятие не устраняет нарушения даже после неоднократных предписаний и штрафов.

Большинство недропользователей, действующих в республике, выполняет условия, прописанные в лицензиях. Обычно возвращение лицензий в связи с нарушениями составляет ежегодно 10-15%. И примерно столько же новых участков недр (иногда больше) каждый год вновь вовлекаются в оборот.

Хотя три года назад ситуация была иной. Дело в том, что общераспространенные полезные ископаемые - довольно новый бизнес для наших предприятий, он и по сей день находится в стадии становления. Большинство тех, кто вошел в него за последние два-три года, оказались недостаточно подготовленными. Необходимо время, чтобы создать горное предприятие, подготовить специалистов, наладить работу. Мы старались в этом помочь. Сегодня у них появился некоторый опыт, нарушений стало меньше, процесс взаимодействия горнодобывающих предприятий и государственных органов, осуществляющих надзор, стабилизировался.

– Кто эти новички горнодобывающего бизнеса?

– Предприятия, ведущие строительство крупных зданий, сооружений, автомобильных дорог. В сельской местности это могут быть индивидуальные предприниматели, занимающиеся строительством или реконструкцией местных объектов и дорог. Они берутся за новое для себя дело, чтобы получить необходимый им стройматериал.

– А как вы оцениваете эффективность деятельности недропользователей, имеющих лицензии на участки недр местного значения?

– В 2007 году налоговые поступления в бюджет республики от их деятельности составляли 27 млн рублей, сегодня – 120-150 млн рублей. К тому же каждое горнодобывающее предприятие – это рабочие места, заработок для людей.

– В какой мере республика может влиять на деятельность компаний, надзор за деятельностью которых осуществляют федеральные органы власти?

– Федеральный закон «О недрах» предусматривает участие субъекта и в принятии решений по предоставлению лицензий, и в подготовке условий пользования недрами. Органы власти республики в любой момент могут предложить федеральным органам принять то или иное решение: для этого есть различные совместные комиссии, есть возможность прямого обращения.

Президент республики очень активно участвует в принятии решений по уникальным крупным объектам федерального значения. Освоение таких объектов обязательно связано с существующими долгосрочными программами добычи того или иного сырья, с программами развития территорий. Например, развитие нефтяной промышленности радикально изменило структуру экономики Якутии: республика перестала быть регионом с «узкой специализацией» (алмазодобыча). Новая промышленность – новые рабочие места, дополнительные налоговые поступления в бюджет республики.

Разумеется, первое лицо республики вправе высказать предложения по освоению объектов, которые являются стратегическими и оказывают огромное влияние на социально-экономическое развитие региона в целом.

Так что вопросами освоения крупных месторождений мы занимаемся совместно с федеральными органами власти.

– В этом взаимодействии все ли так, как хотелось бы?

– У нас в стране единая система лицензирования, что имеет свои издержки – приводит к длительному процессу подготовки документов, их согласования. Создаются различные совещательные органы, бумаги уходят в Москву, потом идут обратно… В итоге подготовка аукциона, как правило, растягивается на год и более.

Я считаю, что можно было бы предусмотреть особый порядок лицензирования на небольшие участки - те, где не требуется значительных капитальных вложений, не используются опасные виды производства, где работают преимущественно малые предприятия. В основном речь идет о небольших россыпях, которые предприниматели могут освоить экспедиционным способом в течение нескольких сезонов.

Думаю, если передать полномочия по лицензированию таких участков субъектам, это позволит значительно упростить и ускорить процедуру организации конкурсов и аукционов – с года до трех-шести месяцев. Значит, государство сможет активнее вовлекать в хозяйственный оборот большее количество месторождений. Многие согласования даже с федеральными органами можно проводить на местах, ведь в регионах действуют их территориальные органы.

– А методика расчета размера стартовых платежей? Помнится, год-два назад золотодобывающие артели жаловались, что платежи стали просто неподъемными…

– А что жаловаться? Горный бизнес – недешевое удовольствие, и любая организация, которая входит в него, должна иметь соответствующие финансовые средства, свои или заемные. Можно сказать, что государство этими разовыми платежами проверяет состоятельность потенциального недропользователя. Порядок расчета стартовых платежей для всех един.

– Но можно ли его каким-либо образом усовершенствовать?

– Я считаю, что в отдаленных труднодоступных районах, там, где нет особой конкуренции, можно было бы передавать право пользования (прежде всего небольшие участки) в основном на условиях конкурса. Это было бы очень актуально для всего Дальнего Востока, где немало небольших месторождений.

Можно предусмотреть фиксированные размеры разовых платежей для небольших отдаленных участков, скажем, не более 10 процентов от ставки налога на среднегодовую добычу. Здесь нужна серьезная работа экономистов и законодателей, поскольку потребуется внесение изменений в закон «О недрах».

– Давайте вспомним, какие еще темы были в Якутии, что называется на слуху: мамонтовая фауна, освоение Нежданинского месторождения, Селигдара, Южно-Якутский проект, проблемы оловодобычи.

– Не так давно в республике существовало мнение, что мамонтовую фауну следует отнести к полезным ископаемым и регулировать ее использование соответствующим образом. Минприроды России поддержало такое предложение, но затем его остановили другие федеральные органы власти. Думаю, это разумно.

Ведь на самом деле мамонтовая фауна – это сложная находка, которую можно разделить на две составляющие. Бивни - это наиболее окаменелая часть, которая действительно по своим характеристикам приближается к минеральному сырью, соответственно, ее можно было бы рассматривать как полезное ископаемое. Но все остальное – это биологические ресурсы. Недаром в советское время регулировалась добыча только бивней, все остальное, что осталось от мамонта, было отдано науке. Находят-то и скелеты, и шкуры, и даже куски мяса – это явно не полезные ископаемые.

В итоге сегодня речь идет о регулировании палеонтологических остатков – таким образом, вопрос более или менее урегулирован. Мы выдаем разрешения на добычу мамонтовой кости (не только бивней), остальные остатки мамонта – предмет регулирования других органов.

Разрешение получить не особо трудно, но все же и здесь возникает ряд условий, например, наличие финансовых и технических возможностей. Я думаю, для тех, кто ведет традиционный образ жизни, пасет оленей и ловит рыбу, порядок выдачи разрешений на заготовку мамонтовой кости надо максимально упростить. И привязать его к земельному вопросу: пусть до тех пор, пока человек или община пользуются этим земельным участком, они автоматически получают право добывать всю мамонтовую кость, которая есть на этой территории. Дальнейшее использование - на их усмотрение: подарить, продать, создать косторезную мастерскую и производить сувениры… Жизнь на Севере нелегка, и дополнительный источник доходов оленеводам и рыбакам не помешает.

Впрочем, упростить порядок выдачи разрешений можно вообще для всех желающих, но опять же с привязкой к земле. Хотят студенты ватагой пройти летом по реке, собрать мамонтовую кость – надо им это разрешить, только чтобы собирали на никем не занятой земле. Пусть развивается свободное собирательство. А в государственные органы власти от собирателей нужны были бы только отчеты, чтобы вести планирование и определять наиболее перспективные участки.

– А что можете сказать о Нежданинке и других объектах?

– Нежданинское месторождение готовится к освоению. В 2011 году были внесены изменения в условия лицензионного соглашения, в соответствии с ними в 2016 году недропользователь должен приступить к проектированию горного предприятия и начать подготовку к строительству.

Республика делает все от нее зависящее, чтобы нормализовать добычу олова: правительство добилось нулевой ставки НДПИ, взяло на себя организационные вопросы по подготовке документов к переоформлению лицензии (передаче от одного предприятия к другому) в федеральных органах власти.

Проект комплексного развития Южной Якутии. Там есть лицензии, условия пользования недрами. Эти условия контролируются, и могу сказать, что по большинству месторождений они выполняются.

Селигдар – это участок недр федерального значения. Республика просто предлагает ускорить его вовлечение в освоение. Но пока федеральный центр решения не принял, и месторождение остается в нераспределенном фонде.

– А много ли месторождений Якутии «лежит мертвым грузом»?

– Я бы не стал так говорить. Если даже что-то и лежит, то почему же мертвым грузом? Если у государства и недропользователей появляется интерес, то месторождение вовлекается в оборот.

– Что первично – интересы бизнеса или государства?

– Конечно, государства. Государство планирует получение определенных доходов и в соответствии с этими планами, программами готовит к пользованию объекты, на которые существует спрос.

– В прошлом году из всех конкурсов и аукционов, проведенных территориальным управлением Роснедр по Республике Саха (Якутия), состоявшимися признаны только 35%. А что по аукционам на участки недр местного значения?

– По общераспространенным полезным ископаемым состоялось 50-60% конкурсов. Но статистика не должна пугать. Мало ли почему так получилось: возможно, изменилась конъюнктура или предприниматель только перед аукционом понял, что переоценил свои возможности (многие ведь не оценивают заранее все, что предстоит оплатить).

– Но ведь каждый аукцион готовится, это время, средства…

– Оно того стоит, даже если состоится только 35%. Готовить множество документов приходится только в первый раз, потом, если аукцион объявляется повторно, этой работы уже меньше.

– Но все же хотелось бы понять, почему в принципе такое происходит… Неужели дело только в переменчивой конъюнктуре и «легкомыслии» потенциальных недропользователей?

– Проанализировать причины, действительно, стоит, это задача государственных органов. Причин, на мой взгляд, масса. Во-первых, длительность всей процедуры подготовки и организации аукционов и конкурсов. Предприниматель пришел к нам, заявил о своем интересе, мы это учли, и конкурс состоялся, но только через полтора года. Наш предприниматель к тому времени, возможно, вообще ушел в другой бизнес.

Во-вторых, высокие размеры разовых платежей. И, наконец, очень администрированные условия пользования недрами, постоянная угроза того, что лицензию изымут даже по каким-то формальным причинам.

– Любой порядок должен работать на экономику, на…

– На того, кто его реализует. Основные требования государства к недропользователям должны быть самые обычные – своевременное освоение месторождения, экологическая безопасность, участие в социально-экономическом развитии территории, на которой работает предприятие, и своевременная и полная уплата налогов. И все. Остальное (внутренний контроль работ на горном участке, проектирование) – это уже забота самого недропользователя.

Все законы, подзаконные акты должны быть четкими, понятными, мобильными, не очень обременительными. Должна быть прописана взаимная ответственность недропользователей и органов власти. Сейчас государство может продать лицензию за 300 млн рублей, а через год забрать ее только за то, что не сделан проект, даже если на то есть уважительные причины.

Думаю, законодательным органам стоит поработать над дальнейшим совершенствованием законодательства в части лицензирования права пользования недрами. В перспективе вопросы недропользования (речь не идет о геологическом изучении) должны быть переведены в поле гражданских правоотношений, предполагающих принцип равенства сторон и отсутствие излишних требований и согласований.

Ирина Васильева.

г. Якутск



← Назад в раздел