Российское законодательство должно быть сильно региональным законодательством

– До последнего времени статистика законодательных инициатив субъектов, ставших федеральными законами, была притчей во языцех. В разные годы их количество составляло от 1 до 3% от общего количества законов. Ситуация начала меняться с созданием Ассамблеи российских законодателей при Государственной Думе, Совета законодателей при Совете Федерации. Регионы получили более широкую возможность для реализации своих законодательных инициатив, стали принимать участие в разработке федеральных законопроектов. В июне 2011 года в парламенте Республики Саха состоялось выездное заседание комиссии Совета законодателей при Совете Федерации по вопросам законодательного обеспечения образования, культуры, науки и наукоемких технологий.

Появилась еще одна хорошая практика. По многим вопросам законодательные органы субъектов начали работать консолидированно. В 2011 году Госсобранием (Ил Тумэн) рассмотрен 61 проект федеральных законов и поддержаны 33 инициативы и обращения законодательных органов субъектов Российской Федерации. Это, конечно, повысило эффективность нашей деятельности. Изменилась и статистика. Принято около 10% законодательных инициатив субъектов. Надеюсь, работа в этом направлении будет только усиливаться.

Хочу озвучить ряд проблем, волнующих региональных законодателей. Они не новы, но, на мой взгляд, не получили до настоящего времени должного правового, а может быть, и политического разрешения.

Это вопросы разграничения полномочий между федеральными органами власти и органами государственной власти субъектов. В частности, речь идет об участии регионов в рассмотрении Госдумой проектов федеральных законов по предметам совместного ведения. Законодатели субъектов неоднократно отмечали, что процедура их участия в федеральном законодательном процессе содержит только одну конструктивную норму, которая гласит, что, если законодательные (представительные) и высшие исполнительные органы государственной власти более чем одной трети субъектов РФ выскажутся против принятия соответствующего федерального закона, создается согласительная комиссия.

В свое время парламент Якутии вносил законопроект, предусматривающий, что, если более половины субъектов выскажутся против того или иного законопроекта, он снимается с дальнейшего рассмотрения. К сожалению, он не нашел поддержки. Мы считаем, что субъекты должны иметь реальную, законодательно закрепленную возможность влиять на прохождение законодательных инициатив по предметам совместного ведения.

В настоящее время правотворчество субъектов Российской Федерации во многом ограничивается рядом факторов.

Во-первых, в разных регионах оценка законодательства субъектов РФ правоохранительными органами различается. Как мне видится, отсутствие единого подхода при приведении региональных законов в соответствие федеральным приводит к определенному дисбалансу. Так, в ряде субъектов законодательные органы вправе принимать конституционные законы, голосуя за них квалифицированным большинством. А в Республике Саха (Якутия) по решению Верховного суда Российской Федерации такая практика принятия законов признана противоречащей федеральному законодательству. В результате получается, что в одних субъектах институт конституционного большинства может существовать, а в других – нет. В то же время, как мы понимаем, институт конституционного большинства - один из главных элементов парламентаризма и указанная норма ничьи права не нарушает, выделяя конституционные законы из общего ряда, лишь дисциплинирует законодательство.

По моему мнению, региональное законодательство призвано обеспечивать потребности и нужды тех граждан, которые проживают на определенной территории, в том числе выполняя охранительную функцию. Однако нередко излишнее рвение отдельных сотрудников правоохранительных органов по приведению в соответствие становится причиной обеднения законодательной базы субъектов.

Во-вторых, свобода и содержание правотворчества субъектов ограничивается объективными факторами, такими как отсутствие единых позиций федерального законодателя по объему правотворчества по предметам совместного ведения. В этом плане само федеральное законодательство нестабильно, а в некоторых случаях – противоречиво.

Так, в избирательном законодательстве субъектам предоставлено даже право самостоятельно определять статус самовыдвиженцев на пост высшего должностного лица субъекта. А в законодательстве, определяющем статус органов государственной власти субъектов (известный закон об общих принципах), определены даже требования к присяге высшего должностного лица субъекта, которые он обязан соблюдать. В Конституции субъекта Российской Федерации такая норма отсутствует.

Хочу обратить особое внимание на следующий фактор: федеральный законодатель при разработке и принятии федеральных законов зачастую не учитывает национально-региональный компонент жизнедеятельности субъектов Федерации. Взять хотя бы законы об охоте, рыболовстве, при принятии которых предметом правового регулирования явились только спортивная, любительская охота и рыбалка, то есть развлечение. В то время как на территории Севера, Сибири и Дальнего Востока, наряду с коренными народами, во многих поселениях для постоянно проживающего населения и охота, и рыбалка являются единственным источником обеспечения жизнедеятельности. Или оленеводство: для одних это отрасль хозяйствования, для других - средство для существования. Разработчиками эти особенности в общей концепции данных законов не учтены.

Нормативы, введенные в образовании, здравоохранении, ЖКХ, предполагают оптимизацию расходов за счет укрупнения школ, медучреждений, учреждений культуры населенных пунктов в зависимости от численности населения. При этом относительно Якутии с ее огромными расстояниями, с низкой плотностью населения применяются те же нормативы, что и в европейской части страны.

В городах, поселках с большой численностью населения, наверное, можно безболезненно провести оптимизацию. А нам вместе с такими учреждениями придется закрывать сотни поселков, в которых проживают всего несколько тысяч человек, так как вокруг них на расстоянии сотен километров ничего нет – ни дорог, ни других сел. Это может привести к тому, что итак малонаселенные территории, особенно в арктических районах, могут стать практически безлюдными. Учителя малокомплектных школ на зарплату, положенную им по нормативам, вообще не могли бы прожить в наших условиях, если бы мы не смогли отстоять их перед федеральным правительством. Нормативы в ЖКХ также не в нашу пользу. У нас продолжительность отопительного сезона 9 - 10 месяцев в году. Содержание одного человека нам обходится в четыре раза дороже, чем в центральных районах.

В бюджетном законодательстве не учитываются особенности северного завоза. Более 90% территории Республики Саха (Якутия) обеспечено только сезонной транспортной доступностью. В ограниченные сроки навигации необходимо осуществить поставку годового объема потребности населения и социальной сферы, обеспечить хранение. Почти 88% объема производства товаров и услуг находится в районах, обслуживаемых сезонными путями сообщений и видами транспорта. Ежегодно требуется отвлечение огромных средств на сезонный завоз и хранение топлива, товаров народного потребления и продукции производственно-технического назначения.

По настоянию северных регионов в Бюджетный кодекс удалось ввести статью о кредитовании северного завоза из бюджетов субъектов, действие ее заканчивается 1 января 2013 года. Мы предлагаем в Бюджетном кодексе закрепить эту норму на постоянной основе.

Мы давно настаиваем на передаче субъектам полномочий в области охраны окружающей среды. Вот пример. При строительстве через реку Лену нефтепровода мы добивались, чтобы вместо траншейного способа использовался либо тоннельный, либо метод «труба в трубе», в защитном железобетонном кожухе. Такой способ обеспечил бы четырехкратную защиту окружающей среды при аварийной ситуации. Не получилось. Ленской водой живет вся республика, в случае чего – альтернативных вариантов водоснабжения нет.

До сих пор не решается вопрос районирования Севера, от которого зависят размеры зарплаты, пенсий, льгот северян. В советское время северные льготы были самым действенным механизмом привлечения трудовых ресурсов. Действовали различные льготы, в первую очередь - выплата подъемных, оплата проезда в отпуск один раз в три года для всех членов семьи в любую точку Советского Союза. Главным был районный коэффициент – от 1,2 до 2,0 к окладу центральных регионов, в зависимости от климатических условий. Выплачивались еще и «колесные» – за разъездной образ жизни, «радиоактивные» – за работу на месторождениях с повышенным фоном радиации и т. д. Ежегодно работнику давали 10%-ю надбавку к зарплате. Эти регулярные доплаты рассматривались не только как льготы, способствующие закреплению кадров, но и как премии за личный трудовой вклад, возрастающий по мере роста опыта. Предусматривались жилищные льготы.

Принятие хотя бы некоторых хорошо зарекомендовавших себя мер по привлечению кадров на Дальний Восток могло бы существенно облегчить ситуацию. Кадрами регион обеспечен только на 80%, не хватает высококвалифицированных специалистов. Острой остается потребность в кадрах технических специальностей.

Мы в республике на своем опыте увидели: какой бы крупной ни была компания, если она частная, равноценной отдачи от нее в социальную сферу не получим. Конечно, нельзя отрицать, кое-что ими делается, например в развитии инфраструктуры, но это продиктовано, прежде всего, потребностью самих компаний и не учитывает нужд местного населения. Как следствие – такая политика компаний вызывает крайне негативное отношение к ним.

Сейчас широко обсуждается идея создания Госкорпорации по развитию Дальнего Востока. Мне кажется, что создание только одной госкомпании – вопрос спорный. Независимо от того, какие компании будут реализовывать программу развития Дальнего Востока, мы считаем, что это должны быть компании с преобладающей государственной долей. Только такие компании будут вести социально ответственный бизнес. Не только осваивать природные богатства Дальневосточного региона, но и развивать его социальную инфраструктуру. Мы можем так утверждать, так как имеем прекрасный пример акционерной компании «АЛРОСА». Она для Республики Саха была и является бюджетообразующим, градообразующим и социально значимым предприятием. Компания обеспечивает занятость свыше 40 тыс. человек. Ежегодно в бюджет республики, в местные бюджеты восьми районов перечисляется свыше 500 млн. руб. В отдельные годы доля поступлений составляла до 60% от общих доходов. То, что большинство акций «АЛРОСА» находится в собственности государства, является необходимым и единственно правильным подходом. Именно это гарантирует нам, что такие предприятия будут вкладывать существенные финансовые ресурсы в решение многих вопросов жизнеобеспечения населения.

Хочу выразить свое несогласие с тем, что регионы, на территории которых будут реализовываться крупные проекты, почему-то полностью изолированы от участия в разработке закона «О развитии Сибири и Дальнего Востока» и обсуждения вопросов вокруг создания госкорпорации.

Впрочем, такая практика у нас сложилась давно. Львиная доля законопроектов всегда разрабатывалась в недрах федерального правительства. О них мы узнаем в основном из других источников. Могу назвать всего несколько случаев, когда региональные законодатели принимали участие в стадии разработки проектов и наши депутаты были включены в рабочую группу (об образовании, об охоте, рыболовстве, о федеральной контрактной системе). Но это исключение, а не правило. Законодательные инициативы субъектов, поступившие для заключения в правительство, зачастую отклоняются без объяснения причин.

Для дальнейшего совершенствования законодательного процесса необходимо усиление совместной деятельности законодательных и исполнительных органов власти на всех уровнях. При разработке и принятии законодательных актов необходимо более активно привлекать представителей региональных законодательных собраний. Только тогда законодательная база всей страны будет соответствовать условиям большого федеративного государства и, что особенно важно, станет активно применяться на территории всей страны.

Российское законодательство должно быть сильно региональным законодательством.



г. Якутск



← Назад в раздел