Распределение полномочий: в поисках оптимальной конструкции

Открывая встречу, Дмитрий Медведев сообщил, что только что подписал закон, который упрощает процедуру переназначения действующих сенаторов. В том случае, когда региональный парламент или губернатор уходит, досрочно прекращает свои полномочия, их представители могут быть делегированы в Совет Федерации без каких-либо дополнительных процедур. «Мне кажется, это будет способствовать более оптимальной работе палаты», подчеркнул глава государства.

Касаясь вопросов перераспределения полномочий между федеральным центром и регионами, органами местного самоуправления, Президент отметил:

— Эту тему мы обсуждали неоднократно. Сколько я ни работаю, за последние уже почти 12 лет мы все время чего-то перераспределяем. К сожалению, толку от этого не так много. Но это не значит, что все решения до этого были неправильные. Это означает, что мы не создали пока оптимальной конструкции распределения полномочий.

Перераспределяя полномочия, мы неоднократно сталкивались с тем, что эффекта не возникает. Почему? Основная причина, наверное, заключается в том, что нет стимулов или недостаточно стимулов и возможностей увеличивать собственные доходы. Сегодня чем больше средств территория зарабатывает, тем больше ей приходится направлять в федеральный центр. Это очевидная проблема в межбюджетных отношениях, и, наверное, она должна корректироваться. Кроме того, очень часто происходит так, что передача полномочий осуществляется без должного финансового обеспечения. По сути, на регионы, на муниципалитеты с федерального уровня просто сбрасываются полномочия: они внизу разберутся, для нас этой проблемы нет, мы ее передали в регионы. Но это не решение задачи. Возникает иллюзия, что теперь федеральная власть этим не занимается. А кто занимается? Регион. Как занимается? А никак, потому что денег нет.

Чем так передавать, лучше вообще ничего не передавать, а откровенно признать, что у нас пока нет возможности финансировать это полномочие. Это будет честнее и по отношению к нашим гражданам, и по отношению к тем, кто руководит регионами, к тем, кто занимается проблемами на местах, как принято говорить, — региональным правительствам и муниципальным органам управления.

Хотел бы, чтобы Совет Федерации во главе с Валентиной Ивановной, которая имеет, безусловно, очень большой опыт такого рода работы, проанализировал сложившуюся ситуацию, более внимательно вник в суть проблемы и предложил комплексное решение. От того, насколько мы правильно перекраиваем полномочия, зависит не количество записей в реестре прав, обязанностей, а социальное самочувствие регионов.

В свою очередь Валентина Матвиенко отметила, что закон, подписанный Президентом страны, имеет важное значение для стабильности палаты, поскольку Совет Федерации — единственный орган власти, который «не прекращает свою работу ни на один день». При этом она подчеркнула, что основной своей задачей палата видит участие членов Совета Федерации в законодательном процессе с самого начала подготовки законов, с нулевой стадии, «чтобы уже на этом этапе мы внимательно отслеживали интересы регионов».

— Я согласна с вами, что Совет Федерации должен быть фильтром для недоброкачественных законов. Но мы понимаем, что это не самоцель. Если такие некачественные законы будут вноситься в Совет Федерации, то, безусловно, мы будем их отклонять. Но все-таки главная задача совместной работы — не допускать того, чтобы такие законы выходили на уровень Совета Федерации, — заявила Валентина Матвиенко. — Мы наметили целый ряд конкретных мер. Безусловно, будем внимательно отслеживать все законодательство с точки зрения отражения интересов регионов. Я считаю, что Совет Федерации должен быть тем местом, которое станет лифтом для региональных законодательных инициатив, законов, которые отражают интересы людей.

К сожалению, самим регионам с этим не справиться: сложная бюрократическая согласовательная машина, — и мы планируем организовать сопровождение таких региональных законодательных инициатив для того, чтобы важные и нужные для людей законы доходили до их принятия. И, конечно, мы будем более активно пользоваться своим правом законодательной инициативы для того, чтобы максимально отражать интересы регионов.

Мы хотим, чтобы деятельность палаты была открытой и понятной для людей. Например, последние парламентские слушания по бюджету провели в открытом виде с прямой трансляцией в режиме онлайн в Интернете. Любой житель страны мог задать в ходе этих парламентских слушаний вопросы, получить ответы. Мы увидели заинтересованность в этом и регионов.

Коснувшись модернизации внутрипарламентских структур, она сказала, что 27 комитетов и комиссий — это много для 166 членов Совета Федерации. Все согласились с тем, что должно быть десять полноценных комитетов по самым актуальным проблемам.

— Мы не будем руководствоваться лозунгом «Берите полномочий сколько хотите», лозунгом 90-х годов, — заметила председатель палаты, говоря о децентрализации полномочий. — Мы полагаем, что главное — распределить их таким образом, найти такие уровни власти, где они наиболее эффективно будут реализовываться. И здесь возможна как передача части полномочий на федеральный уровень или, наоборот, с федерального — на региональный и муниципальный.

Второй базовый принцип: все полномочия должны, конечно же, быть подкреплены постоянными источниками финансирования. К сожалению, сегодняшние межбюджетные отношения не мотивируют регионы расширять свою налоговую базу, наращивать бюджеты. Многое подчас зависит от пробивной силы того или иного руководителя. Так не должно быть. Нужна единая методика с учетом специфики регионов, отражающая распределение полномочий и компетенции между разными уровнями власти.

Мы создали рабочую группу, обобщаем мнение регионов, хотим, чтобы этот процесс был открытый, гласный, чтобы голос регионов был услышан. И мы взаимодействуем с теми двумя правительственными комиссиями, которые созданы в соответствии с вашим распоряжением. Мне кажется, что на этом этапе нужно хотя бы одну реформу провести подготовленно: с предложениями по изменению законов, подготовкой нормативных актов, подкреплением их постоянными источниками финансирования. Такие предложения Советом Федерации будут подготовлены и представлены на ваше рассмотрение.

В целом эта сессия будет достаточно напряженная. Во-первых, накладываются особенности политического сезона. Здесь мы будем проявлять особую бдительность, чтобы не прошли законы явно популистского характера.

Второе. Сегодня в портфеле Государственной Думы более 500 законов, из них 80 приоритетных, в том числе очень социально важных и значимых. Мы готовы работать столько, сколько будет необходимо для принятия этих законов.

Также мы считаем важным направлением в своей деятельности (эта работа ведется) мониторинг законодательства и правоприменительной практики. Мы будем расширять эту деятельность — особенно по социально значимым законам.

— Я жду, естественно, прежде всего реализации идей по перераспределению полномочий. Что можно было бы передавать, что нельзя, — особо подчеркнул Дмитрий Медведев. — Апеллирую к вашему опыту, совсем недавнему руководству очень крупным российским регионом. Мы должны к этим вещам относиться не умозрительно, не абстрактно, а смотреть, что будет работать, а что не будет работать. А если уж действительно принимать решение о перераспределении, то мы должны несколько раз обсудить тему о том, за счет каких источников будут финансироваться передаваемые полномочия, чтобы это не превращалось в то самое скидывание полномочий на региональный или муниципальный уровень.

— В рамках разграничения полномочий между центром и регионами хотел бы обратить внимание на еще одну кричащую проблему, которая все более и более волнует наших граждан, — продолжил разговор первый заместитель председателя Совета Федерации Александр Торшин. — Речь идет о контрафактной и фальсифицированной продукции. На рынке, к сожалению, ее очень и очень много. Из разговоров с людьми — часто сейчас встречаемся — складывается такое впечатление, что ее становится больше. Бюджет теряет деньги. Добросовестные предприниматели теряют рынки и деньги. Граждане порой теряют жизнь. Только в прошлом году порядка 40 тысяч наших граждан покинули этот мир из-за отравления алкоголем. И здесь серьезную роль сыграли и контрафактные алкогольные товары, и фальсифицированные.

Поэтому, подчеркнул сенатор, нужен новый закон о противодействии контрафакту — «О мерах по противодействию обороту отдельных видов продукции, произведенных в Российской Федерации с нарушением российского законодательства».

— Необходимо подумать над отдельными категориями товаров, оборот которых должен подвергаться более строгой регламентации. Вы правы, некоторые виды бизнеса настолько превратились в контрафактные, что с этим что-то нужно делать. Такие виды бизнеса нуждаются в более строгой регламентации, потому что они угрожают жизни и здоровью человека, — отметил Дмитрий Медведев.

— Мы отдали полномочия и на один год даем источник финансирования. Следующие годы регион выбирается сам, как хочет, — продолжила разговор о взаимоотношениях центра и регионов заместитель председателя Совета Федерации Светлана Орлова. — Что можно сделать? Можно провести оптимизацию налоговых льгот. У нас налоговых льгот 2 триллиона 315 миллиардов рублей. К примеру, только Талаканское нефтяное месторождение, если у них мы забрали льготы, 36 миллиардов поступили в бюджет.

Можно посмотреть по региональным льготам — там 200 миллиардов рублей.Необязательно прямо сейчас сразу найти источник. Мы понимаем, что для этого нужно время, но если такую оптимизацию провести, то я глубоко убеждена — средства будут большие.

И конечно, заработная плата. Смотрите, что получается по учителям. Мы им сейчас отдали 20 миллиардов и резерв сделали, у кого не хватит. Как регионы? Каждый регион по-разному делает. К примеру, Брянск до сих пор не решил эту проблему, хотя деньги получили. Рязань — за три месяца выплатили и сказали: «Это вам выплата за три месяца».

Каждый ждет бюджетного выравнивания. А зачем его ждать? Если у тебя постоянный источник, то ты можешь постоянно это планировать. И тогда можно людям говорить: «У вас есть источники, и спрашивайте сегодня с ваших местных и региональных властей».

В свою очередь заместитель председателя Совета Федерации Юрий Воробьев сообщил, что сейчас по поручению Валентины Матвиенко палата занимается вопросами подготовки предложений по вопросу перераспределения полномочий.

— Думаю, что уже в конце этого месяца или в начале следующего мы можем более конкретно говорить о наших предложениях, — отметил он. — Сегодня в муниципалитеты могут быть избраны люди, не вполне подготовленные к решению задач, которые мы на них возлагаем. Тем более если перераспределение полномочий будет связано с увеличением таких задач и их сложностью, то, конечно, нам надо подумать, как параллельно с работой по модификации этих полномочий создать условия для подготовки кадров, которые примут их на себя.

Я могу привести пример. Только что приехал из глубокой провинции — Вытегорский район Вологодской области. Вместе с областным правительством и с районной администрацией добились того, чтобы были получены через банк деньги на строительство детского садика. Не хватает 500 мест в этом маленьком городе.Это было в начале года. Но уже конец года, а еще не приступили к строительству. Очевидно, что здесь просто низкий уровень ответственности и неорганизованность людей. Таких примеров можно привести много.

Я знаю, что в мое время чтобы стать муниципальным руководителем, нужно быть, по крайней мере, успешным директором завода, директором совхоза, руководителем какой-то стройки. Только после этого ты можешь рассчитывать, что будешь руководить людьми на какой-то территории.

Сегодня зачастую таких четких требований мы не формулируем перед этими руководителями. Да, мы их избираем демократично. Но избирать все-таки нужно из числа профессионалов. А законодательством это не отрегулировано.

Вы уже говорили о том, что как бы мы ни перераспределяли в последние годы полномочия, не всегда получаем нужный эффект. Думаю, что в том числе и по этой причине. Полагаю, нам надо все-таки подумать над законодательством и найти такие приемлемые формы, которые позволили бы иметь более высокопрофессиональный уровень муниципальных руководителей, с более ответственными и порядочными людьми. А их, оказывается, 400 тысяч в стране да 240 тысяч еще в представительных органах. Вот такое количество руководителей.

— К муниципальному управлению должны приходить подготовленные люди, те, которые имеют не только глубокие знания, но и управленческие навыки, которые способны с людьми общаться и решать вполне земные задачи, а не разглагольствовать в кабинетах или звонить начальникам, — согласился Дмитрий Медведев. — Где взять таких людей? Нужно иметь кадровый резерв. Мне трудно вам возразить, в прежней нашей стране при всех колоссальных издержках, но кадровый резерв был. Абсолютно неопытные люди не могли возглавить даже поселковый совет, администрацию, быть первым секретарем райкома партии, потому что это тогда была основная управленческая структура.

Поэтому нужно обязательно за этим следить, создавать кадровый резерв и создавать систему социальных лифтов, позволяющих подготовленную молодежь просто подтаскивать. Именно подготовленную, а не ради того, чтобы соблюсти какую-то квоту: мы позвали молодых на управление.

Если говорить откровенно, с теми, кто не способен даже с имеющимися деньгами что-либо сделать правильное, то есть израсходовать их по целевому назначению, быстро построить объект или отреставрировать, — с такими людьми нужно просто расставаться. Это признак неспособности заниматься управлением. Это абсолютно очевидно.

А заместитель председателя Совета Федерации Ильяс Умаханов считает, что «задача разграничения полномочий должна находить отражение и в сфере международного законодательства».

— Мы принимаем огромное количество законов, ратифицируем соглашения. За четыре года — это 269 соглашений, в этом году — это 69. Многие из них рассчитаны на учет интересов регионов, но не все, к сожалению, срабатывают в должной мере, — отметил он. — К примеру, известное соглашение о транспортном коридоре «Север — Юг», который должен был кратно увеличить транзит грузов из Индии в Европу и дать мощный толчок развитию наших прикаспийских регионов. На самом деле это во многом оказалось набором благих пожеланий.

Например, до сих пор работает режим ограничения на сухопутной российско-азербайджанской границе, когда не только грузы или транспортные средства, но даже и граждане третьих стран не могут пересекать эту границу. Для того чтобы добраться из Азербайджана в какую-нибудь северокавказскую республику, вы должны перелетать в Питер или в Москву и только таким образом добраться. В результате транспортный коридор становится подобием лабиринта, который составляет только дополнительные сложности.

Думаю, что Совет Федерации мог бы взять на себя обязательства проанализировать уже ратифицированные соглашения с точки зрения интересов регионов совместно с МИДом, с другими заинтересованными ведомствами и подготовить соответствующие предложения.

С другой стороны, может быть, подключение парламентариев на предварительном этапе подготовки таких соглашений позволило бы избежать ситуации, с которой мы столкнулись, когда дагестанские села после ратификации договора о государственной границе оказались на территории Азербайджана.

Мы с учетом интересов регионов намерены адаптировать всю систему международных контактов. И концепция такого взаимодействия — Совет Федерации и регионы — могла бы, наверное, стать предметом повестки дня одного из Совета законодателей.

— В отношении анализа действующей базы договоров с нашими иностранными партнерами. Думаю, нам нужно смотреть за тем, как они исполняются, какие приносят дивиденды, а в чем создают сложности. В этом смысле некоторый дополнительный мониторинг не повредит. В том числе со стороны Совета Федерации, — поддержал предложение Президент страны.

Заместитель председателя Совета Федерации Вячеслав Штыров, являющийся членом рабочих групп Правительства России от Совета Федерации в рамках перераспределения полномочий, отметил, что проведена «достаточно большая аналитическая работа».

— Накоплено очень много материалов, — сообщил сенатор. — Основываясь на них, а также исходя из своего личного опыта, могу сказать, что на самом деле таких больших вопросов по перераспределению полномочий уже нет. Главное не в том, как дальше перераспределять полномочия, а в том, что те полномочия, которые имеют муниципалитеты и субъекты Федерации, не обеспечены финансами. В некоторых муниципалитетах не хватает даже на зарплату, не то что для выполнения каких-то своих функций. Вот это, пожалуй, главная, ключевая, проблема. А как ее решать?

Наверное, многим людям сразу приходят идеи о том, что надо вновь заняться перераспределением доходов, которые есть в стране. Оставить большую часть налогов субъектам Федерации, муниципалитетам и так далее.

Но на нынешнем этапе развития страны невозможно путем манипуляции доходами выровнять условия жизни населения во всей России. Поэтому мы должны уделить внимание не только перераспределению налоговой базы для помощи муниципалитетам и субъектам Федерации, но и правильным, прозрачным, четким процедурам использования этих фондов выравнивания бюджетной обеспеченности. Они должны быть понятны, основаны на объективных критериях.

Второе — они должны быть долговременными. И третье — они должны быть стимулирующими развивать собственную доходную базу. Это, по-моему, сейчас такие ключевые вопросы, где мы должны сосредоточить фокус своего внимания.

Конечно, мы должны способствовать экономическому развитию депрессивных регионов. И тут-то я не могу не остановиться на той ситуации, которая сложилась на Дальнем Востоке и в Забайкалье. Всегда исторически признавалась важнейшая геополитическая роль этого региона нашей страны. Сейчас действует четвертая программа, которая заканчивается в 2013 году. Этого оказалось недостаточно, и поэтому в 2009 году была утверждена Стратегия развития Дальнего Востока и Байкальского региона до 2025 года. Вообще говоря, это очень серьезный документ и, конечно же, он придал какие-то дополнительные надежды всем дальневосточникам.

Важнейшим инструментом реализации этой стратегии должна быть государственная программа развития Дальнего Востока и Байкальского региона. К сожалению, на сегодняшний день этой программы нет. Она не рассмотрена Правительством, не утверждена.

Сейчас мы рассматриваем трехлетний бюджет. Эта программа должна начать действовать с 2014 года. На 2014 год условная цифра заложена. И то говорится так: не будет программы, и этого не будет. Таким образом, уже сейчас мы попали в ситуацию, когда программа под угрозой срыва и стратегия не будет реализована.

Думаю, что, конечно же, необходимо принять меры оперативного характера. Хотя бы на 2014 год запланировать то, что за последние годы в связи с кризисом было снято из действующей дальневосточной программы. А тем временем вернуться к разработке новой государственной программы и ее скорейшему утверждению.

При этом Вячеслав Штыров обратил внимание Президента страны на то, что «есть субъективные причины, почему до сих программа не разработана и не утверждена, а есть взгляды, как дальше должна развиваться страна».

— Какие субъективные причины?— поинтересовался Президент.

— Начиная с 1992 года, с начала рыночных преобразований в нашей стране, экономический блок Правительства всегда считал, что в условиях рынка мы должны создать абсолютно унифицированные условия хозяйствования по всей стране. И каждый субъект хозяйственной деятельности должен сам принять решение, где ему выгоднее, где лучше и так далее, — пояснил сенатор. — Казалось бы, все хорошо и справедливо, но надо иметь в виду, что в этом равенстве возникает неравенство. Дальний Восток имеет особые экономико-географические, природно-климатические, инфраструктурные условия. И когда мы создаем для него равные экономические условия, то, понятно, они сразу окажутся в неравных условиях, и никакой инвестор туда не приходил и не приходит.

Так возникла идея: может быть, для Дальнего Востока создать особые режимы хозяйствования? Эти особые режимы означают особенные правила использования инвестиционного фонда, особенную систему налогообложения и так далее. Но если принять такие решения, то это будет означать, что мы отказываемся от идеологической догмы экономического блока Правительства. Развернулся нешуточный спор.

Я далек от мысли, что мы должны принять все предложения субъектов Федерации ДФО. Там есть что выкинуть, над чем поработать. Но главное — надо принять принципиальное решение. Оно заключается в следующем: будем ли мы создавать для отдельных макрорегионов особые условия хозяйствования, надеясь на развитие этих регионов, или продолжаем прежнюю линию, дожидаясь, что, может быть, лет через сто созреют условия, чтобы был востребован потенциал Дальнего Востока. Но только неизвестно, будем ли мы там находиться.

Поэтому хотел бы обратить внимание — это принципиально важный вопрос, и мы должны принять решение по нему, конечно, после обсуждения. Тогда, может быть, и разработка программы пойдет скорее.

— Тема Дальнего Востока на самом деле исключительно сложная для нашей страны, важная, и я с Вами, пожалуй, соглашусь — это отчасти вопрос идеологический, а не только вопрос того, как нам планировать бюджет, как нам развивать законодательство —инвестиционное или финансовое. Оба подхода возможны, о которых вы говорите, — отметил Дмитрий Медведев. — И, кстати сказать, оба подхода применялись — и унифицированный, когда ко всем территориям — общие правила (так было, кстати, и в советский период тоже), но были периоды, когда в отношении Дальнего Востока, Забайкалья применялось особое регулирование. Это было и при царе-батюшке, и в советский период.

Основная озабоченность наших финансовых и экономических ведомств, вы сами понимаете, какая, но это не значит, что они во всем правы. Думаю, что нам нужно будет просто этому уделить повышенное внимание и подумать, как нам дальше вообще в целом заниматься социально-экономическим регулированием на Дальнем Востоке, в прилежащих районах Сибири.

По поводу того, какие инструменты использовать. Мы это обсудим еще, я имею в виду и программу, конечно, и вопрос 14-го года. Все это должно быть в повестке дня, потому что это уже, собственно, «не за горами». Нам скоро всем придется этим заниматься.

http://www.council.gov.ru/senators/shtyrovva/pub/item697.html



← Назад в раздел