«Самоуправление как стимул роста»

Вячеслав ШТЫРОВ - заместитель Председателя Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации


– Вячеслав Анатольевич, во многих регионах России становление местного самоуправления остается проблемным. Какие на Ваш взгляд главные вопросы в организации местного самоуправления в целом существуют сегодня в Российской Федерации?

– Если говорить о системе местного самоуправления в стране в целом, то, на мой взгляд, за точку отчета в новейшей истории Российской Федерации надо взять октябрь 2003 года, когда был принят 131-й федеральный закон, который определил общие принципы организации муниципальной власти в Российской Федерации.

До октября 2003 года ситуация с реализацией конституционных прав граждан России на местное самоуправление была непростой. В ряде субъектов Российской Федерации местного самоуправления просто не существовало. Например, в Республике Саха (Якутия), по состоянию на 2003 год, в ведение государственной власти входили все вопросы от республиканского масштаба до проблем самого маленького поселения. В других субъектах федерации, где все-таки местное самоуправление функционировало, оно строилось на разных организационных принципах. Где-то был взят за основу поселенческий подход, в большинстве же субъектов федерации местное самоуправление было сконцентрировано в районе. Поселения входили в состав муниципального района, не имея самостоятельности.

С принятием 131-го федерального закона были установлены единые для всей страны подходы к формированию системы местного самоуправления, состоящей из двух уровней: поселений и муниципальных районов. Для практической реализации этих подходов было необходимо определенное время, чтобы провести ряд административных и законодательных мероприятий, поэтому был определенный пятилетний переходный период.

Этот период завершен и можно дать оценку, как эффективности задуманной системы, так и выявившимся в ходе муниципальной реформы проблемам. Если охарактеризовать ситуацию в целом, то, безусловно, можно сказать, что местное самоуправление в стране состоялось. Состоялось не без проблем, не без трудностей и находится все-таки еще в стадии совершенствования и становления.

В ходе его дальнейшего развития, на мой, взгляд, требуется решение четырех основных проблем, выявившихся в процессе практической работы по организации местного самоуправления.

Первое – это территориальная основа местного самоуправления. Исходя из положений федерального закона, местное самоуправление сформировано в стране в виде двухуровневой системы. Первый уровень включает в себя муниципальные образования поселений, а второй муниципальный район.

Изначально, предполагалось, что поскольку местное самоуправление отделено от государственной власти и направлено на решение сугубо задач местного значения, формирование сельских и городских поселений происходило с таким расчетом, чтобы органы местного самоуправления были максимально приближены к населению. В основу был заложен принцип шаговой доступности. Человек должен без всяких видов транспорта добраться и обратиться в органы местного самоуправления.

Применительно к муниципальному району принималась за основу суточная доступность – предполагалось, что за сутки человек разными видами транспорта может добраться до органов местного самоуправления этих муниципальных образований.

Исходя из этого принципа, и сформировалась территориальная структура местного самоуправления.

Такой подход имеет свои плюсы, но с другой стороны выявились и его недостатки.

Главный из них тот, что, если мы принимаем за основной критерий доступность органов местного самоуправления, тогда не берется во внимание экономический потенциал территории. В результате, в целом ряде случаев органы местного самоуправления сформированы таким образом, когда явно недостаточно экономических возможностей территории, чтобы наша муниципальная власть могла выполнять свои функции.

Кроме того, при формировании органов местного самоуправления были выделены городские округа, в которых находится достаточно мощная социально-экономическая база. Если в прежней системе эти округа обслуживали множество близ лежащих населенных пунктов, то теперь они замкнулись на себе с организационной и финансовой точки зрения. Население находящихся рядом небольших населенных пунктов оказалось отрезано от местных центров социально-экономической жизни, потому что городской округ замкнут на себя в плане муниципального управления.

Эти два главных обстоятельства послужили тому, что сегодня активно обсуждается вопрос по возможному совершенствованию территориальных основ местного самоуправления. Речь идет об укрупнении в некоторых случаях муниципальных образований поселенческого уровня, о присоединении к городским округам окружающей территории. В ряде случаев по этим направлениям начата практическая работа. Например, в Пермском крае произошло укрупнение некоторых муниципалитетов поселенческого уровня путем их слияний, а в Нижегородской области состоялось объединение территорий города Бора и территории, которая раньше составляла Борский район, в единое муниципальное образование.

И теоретическая постановка вопроса о совершенствовании территориальной структуры местного самоуправления, и складывающаяся практика новаций требуют анализа, обобщения, возможно разработки законодательных инициатив.

Вторая группа проблем связана с вопросами муниципального управления. Большая часть муниципальных образований поселенческого уровня это небольшие населенные пункты в сельской местности. Естественно, что у них не хватает ни кадрового, ни ресурсного потенциала для того, чтобы можно было организовать эффективное управление.

Отсюда появились идеи, связанные с соединением функций муниципального района и муниципальных образований поселенческого уровня. Например, как в Ленинградской области, когда предлагается, что орган исполнительной власти муниципального района осуществляет свои полномочия и в отношении районного центра, то есть своего рода совмещение администраций.

К числу управленческих решений относится и вопрос о сити-менеджерах. Эта практика в стране уже начинает развиваться, и она тоже требует обобщения, выводов и законодательного решения на федеральном уровне.

Третья группа проблем муниципальной жизни – это вопрос разделения полномочий. Это и вопросы зон ответственности между органами местного самоуправления муниципальных районов и органов местного самоуправления поселений, и, безусловно, разделение полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления.

У нас зачастую бывает так, когда функции органов разных уровней власти смешиваются и, как следствие, смешивается ответственность. Например, нашумевшая история с прошлогодними лесными пожарами. Задача по защите от лесных пожаров скорее задача органов государственной власти, чем органов местного самоуправления. Это вопрос как минимум межмуниципального уровня, а иногда даже решение таких вопросов надо искать на межрегиональном уровне. Здесь требуется концентрация больших ресурсов и сил, а ответственность по сути дела была переложена на поселенческие органы местного самоуправления, не имеющие необходимых ни финансовых, ни материальных, ни иных ресурсов.

Здесь проявляется несовершенство законов, когда нет четкого разделения полномочий, и существуют размытые формулировки – «способствовать», «участвовать» и так далее, которые приводят к тому, что зачастую органам местного самоуправления не выделяются ресурсы, зато во всем они оказываются крайними. Пример с лесными пожарами не единственный.

Вот сейчас проходит проект закона об охране здоровья и там тоже есть довольно размытые формулировки. Все больничные учреждения передаются в ведение государственной власти, а для муниципалитетов написана строчка, что они должны содействовать в охране здоровья населения. Вот этой строчки, либо вообще не должно быть, либо она должна быть конкретно расшифрована, что нужно делать «то-то» и «то-то». Тогда у органов местного самоуправления будут основания для того, чтобы требовать финансовых и организационных ресурсов для выполнения своих задач и отвечать потом за их решения в полной мере.

Вопросы, связанные с территориальной организацией местного самоуправления, управленческие вопросы, вопросы разделения функций, это очень сложные вопросы, но они требуют незамедлительного решения. При этом надо иметь ввиду, что они взаимосвязаны и должны рассматриваться в комплексе.

– Вячеслав Анатольевич, Вы сказали о трех из четырех проблемах становления местного самоуправления. Очевидно, что четвертая тема это самая главная и обсуждаемая. Я имею ввиду, что, подавляющее большинство муниципалитетов испытывают финансовые трудности и находится на грани выживания, в связи с затруднительным положением из-за наполнения своего бюджета. Что Вы можете сказать о финансовых основах деятельности местного самоуправления?

– Да действительно, вопрос финансово-экономической базы для реализации органами местного самоуправления своих полномочий непростой. Здесь хотел бы сказать следующее. Будем считать, эта цифра все время колеблется, что в стране больше 24 тысяч муниципальных образований. В их числе примерно тысяча это городские округа, около пятисот это крупные муниципальные районы, имеющие более менее значимую доходную базу. В итоге, только около полутора тысяч муниципальных образований можно назвать близкими к финансово-экономической самодостаточности.

Большую же часть в местном самоуправлении занимают сельские поселенческие муниципальные образования. В свою очередь большинство из них образованы в населенных пунктах, где живет не более пятисот человек. Во многих из них, нет даже  и небольших градообразующих предприятий. Поэтому подавляющее большинство муниципальных образований являются глубоко дотационными. В целом ряде случаев их собственной финансовой базы не хватает даже, чтобы содержать свой аппарат муниципальных служащих. О качественном выполнении возложенных законом функций в таких муниципалитетах и речи не идет, лишь бы выжить. Вопрос об экономической базе муниципальной жизни стоит крайне остро и наиболее активно обсуждается.

Надо отметить, что в ходе этого обсуждения часто предлагается просто по-иному разделить, то, что есть. То есть перераспределить доли при формировании бюджета Российской Федерации и большую часть отдать регионам и муниципалитетам, а меньшую часть оставить на федеральном уровне. Например, как в начале 90-х годов был принцип, когда все доходы консолидированного бюджета Российской Федерации делились на две части примерно 50 процентов федеральному уровню, а 50 процентов субъектам федерации и органам местного самоуправления. Теперь эта пропорция изменилась, сейчас она составляет примерно 70 на 30. Самое простое и легкое решение изменить эту пропорцию и допустим вернуться к системе 1990-х годов. Как это сделать? Закрепить за муниципалитетами и региональными властями часть тех финансовых ресурсов в виде налогов, которые сейчас идут в федеральный бюджет. Однако, надо иметь ввиду, что этот путь он тоже достаточно опасен. Почему? Слишком велика наша страна и слишком разнообразны у нас субъекты федерации. Обычно, когда мы говорим о разнообразии, мы говорим о каких-то особенностях субъектов федерации. Имеем ввиду их природу, территорию, население, национальные и этнические традиции. Это все так, но нужно иметь ввиду, что насколько разнообразны природные условия, настолько же разнообразны у нас и экономические условия, в которых живут те или иные субъекты федерации и муниципальные образования.

Если взять на уровне субъектов федерации, то у нас всего примерно 15 субъектов федерации самодостаточны. Эта цифра, конечно, колеблется с течением времени и зависит от конъюнктуры мирового рынка на наши товары, особенно на основные сырьевые ресурсы, зависит также от налоговой системы. Даже небольшие изменения в налоговой системе приводят к тому, что субъект Российской Федерации из числа дотационных может попасть в число доноров или наоборот.

Будем считать примерно 15 субъектов самодостаточны, как я уже говорил, а у остальных недостаточно доходная база для того, чтобы самостоятельно сформировать себе сбалансированный бюджет. Поэтому необходимо понимать, что важнейшей функцией федерального правительства является не только выполнение общегосударственных задач - оборона, внешняя политика, государственная национальная политика и другие статьи общегосударственных расходов, на что ему естественно требуются деньги, но и выравнивание уровня жизни людей на всей территории страны, что также требует огромных расходов. Вот почему федеральное правительство в нынешних условиях вынуждено аккумулировать у себя гигантские суммы для того, чтобы потом их перераспределить и сделать так, чтобы бюджетная обеспеченность граждан Российской Федерации независимо от того, где они живут, была примерно одинаковая с учетом региональных удорожаний стоимости жизни людей. Мы должны это хорошо понимать.

Поэтому такие легкие подходы – давайте перераспределим доходы федерального бюджета, и большую часть будем оставлять субъектам федерации и муниципалитетам, чреваты тем, что мгновенно начнется ускоренная и усиленная дифференциация субъектов федерации по уровню жизни, по уровню доходов на душу населения. Разрыв будет все время углубляться. Именно это происходило в 90-е годы. Одни стремительно богатели и могли себе обеспечить приемлемый уровень жизни, например, Москва, Санкт-Петербург, Татарстан, Ханты-Мансийский автономный округ, Ямало-Ненецкий автономный округ и некоторые другие, а большинство субъектов федерации стремительно нищали.

Все это служило экономическим основанием возникновения угрозы политической целостности нашей страны. Она исходила не только от сепаратизма и террористических угроз, но и от того, что существовал большой разрыв в уровне бюджетной обеспеченности людей, их доходов и уровня жизни в разных регионах. Поэтому федеральное правительство вынуждено выравнивать доходы субъектов федерации при помощи массированного перераспределения финансовых ресурсов в целом по стране. От этого никуда не денешься.

То же самое происходит и на уровне муниципальных образований. Вот, например, зачастую мы можем видеть конфликты между руководителями столичных городов субъектов федерации и региональными властями субъектов федерации. В чем экономический, финансовый источник или корень этих конфликтов? В том, что региональные власти стремятся часть доходов у своего столичного центра, как у наиболее обеспеченного и богатого у себя в регионе, перераспределить в пользу бедных муниципальных образований, которые в основном сельские и где действительно не имеется никаких средств. Это тоже неизбежно. Это мы должны воспринимать как должное, что необходимо перераспределение финансовых ресурсов, как между субъектами федерации на федеральном уровне, так между муниципалитетами на региональном уровне.

Только по мере территориального развития Российской Федерации, по мере рационализации размещения производительных сил, позитивных сдвигов в развитии депрессивных регионов Российской Федерации, например, заложенных в стратегии развития Дальнего Востока, можно добиться естественного выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов федерации и муниципалитетов. А пока должна быть четко выраженной распределительная функция федерального правительства. Хотя и эта функция требует совершенствования. Я имею ввиду необходимость рационализации и повышения прозрачности системы бюджетного перераспределения, чтобы действительно средства использовались эффективно по объективным критериям. Это первое чем мы должны заниматься. Но это не значит, что мы должны отказаться вообще от развития собственной доходной базы муниципалитетов. Если мы заглянем вовнутрь их экономической жизни, то увидим, что существуют резервы для того, чтобы пополнить казну муниципальных образований даже при существующей налоговой системе и схеме построения бюджета Российской Федерации.

Я, например, вижу большие резервы в том, чтобы более полно использовать закрепленные законом элементы муниципальной доходной базы. Например, налог на землю. Для этого надо провести в масштабах всей страны межевание земель и установить их кадастровую оценку. Только так мы можем вооружить инструментами муниципалитеты для того, чтобы земельная налоговая база стала значимым источником их доходов. Требуется также совершенствование системы учета недвижимости. Огромное количество объектов гражданской недвижимости и промышленного назначения длительное время находится, якобы, в стадии строительства и длительное время не вводится в эксплуатацию, чтобы собственник мог не платить налог на имущество, который начисляется с момента постановки на учет в регистрационных органах. Здесь тоже надо наводить порядок.

Межевание и кадастровая оценка земель настолько масштабное дело, что мне кажется, что нужна специальная федеральная программа, чтобы эту работу провести и вооружить муниципалитеты оценками их земельных угодий, с которых они могут получать доходы. Самостоятельно они не справятся. Так же необходимо принять законодательные меры по оказанию помощи в регистрации имущества на территории органов местного самоуправления, чтобы они могли использовать эту доходную базу.

Необходимо создать больше возможностей для муниципальных образований по части развития малого бизнеса. Льготы, которые не дают для тех или иных субъектов хозяйственной деятельности определенного масштаба имеется ввиду малое и среднее предпринимательство, должны не учитываться при распределении дотаций и субвенций для муниципальных образований.

Это перечень первоочередных шагов. Дальше в свете развития событий, особенно инициатив Президента Российской Федерации по перераспределению  полномочий, в соответствии с тем как будут меняться полномочия между разными муниципальными уровнями и между уровнями муниципальной власти и государства, необходимо закреплять соответствующую доходную базу и не делать пустых полномочий, т.е. без их финансового обеспечения.

Вот по этим главным направлениям можно работать для того, чтобы усилить доходную базу муниципалитетов. Существуют возможности, но существуют и ограничения, мы должны в рамках разумного действовать, по принципу - не навреди.

– Вячеслав Анатольевич, для решения указанных проблем в системе местного самоуправления, что Вы думаете о достаточно распространенной сегодня точке зрения, что необходимо идти по пути укрупнения муниципальных образований?

– Существует ярко выраженная точка зрения, которую можно часто услышать, о том, что ввиду немощности, слабости органов местного самоуправления поселенческого уровня, может быть объединить их с органами местного самоуправления района. Тогда органы местного самоуправления муниципального района должны выполнять одновременно функции и органов местного самоуправления поселений. Я считаю, что по этому пути не следует идти.

Во-первых, мы ослабим связь местного самоуправления с непосредственными нуждами населения, потому что местное самоуправление максимально должно быть приближено к человеку. Принцип шаговой доступности местной власти главный недостаток которого, как я уже говорил, что он возможно не учитывает экономический потенциал территории, все-таки должен быть сохранен, потому что поселенческое местное самоуправление должно быть направлено непосредственно на нужды населения. Оно должно быть приближено и к населению и к его потребностям.

Во-вторых, мы должны всегда помнить, что органы местного самоуправления разного уровня – поселенческого и районного, имеют разные задачи согласно закону. Если деятельность органов местного самоуправления поселений направлена непосредственно на человека, на его нужды, то деятельность органов местного самоуправления муниципальных районов немножко отдалена от людей и направлена на нужды муниципальных образований как целостности, на решение общих вопросов, которые есть у поселений, входящих в состав муниципального района. Это очень важно.

Поэтому мы не должны идти по этому пути огульного объединения органов местного самоуправления, имея ввиду, что два разных муниципальных образования разных типов имеют разные задачи и разную направленность первоочередных задач.

Поэтому, если говорить уже о каком-то совершенствовании территориальной структуры, мы должны подумать о возможном укрупнении некоторых муниципальных образований поселенческого типа, чтобы придать им больший потенциал, больший вес. Лучшая практика всех таких преобразований мне кажется, требует детального изучения, анализа и обобщения.

Я думаю, что новый импульс для более углубленного анализа и оптимального решения проблем местного самоуправления даст распоряжение Президента Российской Федерации Д.А. Медведева от 27 июня 2011 года о создании двух рабочих групп по правовым вопросам перераспределения полномочий между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления  по финансовым, налоговым вопросам и межбюджетным отношениям.

Владимир Казанцев,

специально для «Парламентской газеты на Дальнем Востоке».

 

 

 



← Назад в раздел